Caracterización de la primera década de desarrollo local en El Salvador

Como sabemos, el desarrollo local sostenible se define como un proceso de transformación social protagonizado por las personas que conviven en un territorio, en cual se supone el avance hacia la satisfacción de sus necesidades básicas y el progresivo acceso a diferentes opciones de vida, lo que ocurre mediante el despliegue creativo de sus capacidades humanas, la ampliación en calidad y cantidad de su participación como base social y el recurso a políticas económicas, sociales y ambientales que cuenten con la concurrencia de los distintos actores presentes en ese territorio y que se proponen garantizar la equidad social y la preservación del entorno ambiental y cultural del país.
Este proceso, en El Salvador como conjunto y en los municipios como localidades, ha avanzado por dos vertientes principales: De una parte, la apropiación, elaboración y divulgación de un discurso1 sobre el desarrollo local por los diversos actores que inciden en la formación de la opinión pública de la nación; Y de la otra, en políticas y prácticas que se han convertido en puntos de referencia, porque han inducido y facilitado transformaciones sociales en el ámbito local.
En este sentido, y tomando en cuenta aspectos de ambas vertientes, se puede caracterizar la primera década del proceso de desarrollo local en el país con base en las siguientes tesis:
El proceso de desarrollo local como acción y proceso intencionadamente inducido en el país data de hace poco más de 10 años, en el transcurso de los cuales se ha experimentado al menos tres avances fundamentales:
(a) La creación de espacios de participación ciudadana;
(b) La descentralización de fondos hacia las municipalidades;
(c) El posicionamiento de la propuesta del desarrollo local en el imaginario colectivo de la nación.
Cada uno de estos tres avances ha enfrentado obstáculos y mantiene restricciones, en consecuencia, en el conjunto del país está latente, pero en ascenso, una tendencia a la desaceleración y distorsión de los procesos locales de transformación.
Pese a que ahora existen varios espacios de participación, la ciudadanía aún no ha sido capaz de apropiárselos eficazmente. En cada centro escolar del Ministerio de Educación existen espacios como las Asociaciones Comunales Educativas (ACE), los Consejos Directivos Escolares (CDE), además de Comités de Apoyo a las Casas de la Cultura. En el Ministerio de Salud, desde hace algunos años se comienza a proponer la creación de Sistemas Básicos de Salud Integral (SIBASI), que deberían incluir una dimensión de participación social. En los gobiernos municipales existen los Cabildos Abiertos y, especialmente, los Planes de Inversión Participativos. Los resultados de nuestras investigaciones preliminares y la observación en el campo permiten afirmar que sólo en casos excepcionales las personas y organizaciones de base desempeñan un papel eficazmente activo y decisorio en esos espacios y en esas instancias del estado. Algunos estudios cualitativos y consultivos sobre los CDE indican que la integración de los padres de familia en la mayoría de casos es débil, caracterizándose por la poca frecuencia de contactos y la incomunicación, la no coordinación con los organismos similares de cada zona y municipio, además de que se reporta que la asignación financiera (Bono de Calidad) es, en la mayoría de las escuelas, insuficiente. En el caso de los Planes de Inversión Participativos, que deben ser gestionados por un Comité de Desarrollo Local (CDL o CODEL), un sondeo encontró que de 250 gobiernos locales consultados, el 78% tenía alguna relación con un comité o consejo de desarrollo,2 el cual se había formado apenas en 1999 o en el 2000, lo que revela lo incipiente del proceso. Lo problemático es que en la mayoría de municipios visitados en nuestro trabajo de campo exploratorio, los CDL o CODEL, cuando tienen una existencia más allá de la pura formalidad administrativa, no logran una incidencia decisiva en la asignación de los recursos del FODES para los proyectos en el municipio, ni realizan la labor de contraloría que normativamente les está asignada.
La descentralización de fondos del gobierno central o nacional hacia las municipalidades ha representado un salto sustantivo en el manejo de recursos de los gobiernos locales. En 1997, la Corporación de Municipalidades de la República de El Salvador, COMURES, con el acompañamiento de algunas de las ONG’s que posteriormente fundarían la Red de para el Desarrollo Local3 (RDL), concluyeron con éxito un proceso reivindicativo que convirtió en obligación que el estado central asignara al Fondo de Desarrollo Económico y Social (FODES) el 6% de los ingresos corrientes netos del estado, comenzando el año 1998. Así, los ingresos de las municipalidades se elevaron de 125 millones de colones a 728 millones de un año para otro, y desde entonces han tenido a su disposición (hasta el año 2002) más de 4,400 millones de colones ($38,500 millones). Sin embargo, es preciso reconocer que para el conjunto de 262 alcaldías del país, el desembolso promedio apenas asciende a 2.9 millones de colones ($331,428.57) para cada alcaldía, por cada año. Si bien existen criterios de asignación proporcional y compensatoria, como calcular la cuota para cada municipio con respecto a la cantidad de población, al porcentaje de pobreza y a la extensión territorial, es un hecho que el financiamiento sostenido y sostenible de los procesos de desarrollo local no puede reducirse a dicha fuente, porque en la práctica, apenas alcanza para la inversión en infraestructura social, particularmente, en la provisión de instalaciones para los servicios de agua potable, energía eléctrica a los hogares, y mantenimiento de la red de calles locales.
Durante la primera década del proceso de desarrollo local, las propuestas de trabajo elaboradas y divulgadas han ganado credibilidad y han generado amplias expectativas entre la población nacional, especialmente porque se han producido algunos resultados tangibles. Sin embargo, es posible apreciar que existe una distancia significativa entre los contenidos propuestos y los logros alcanzados, además de que no todos los actores empeñan con la misma intensidad la voluntad indispensable para profundizar el desarrollo local. Por lo pronto, y en el mediano plazo de tres años, esa distancia aún no es percibida como insalvable, no obstante, si en los próximos diez años el proceso de desarrollo local se estanca o distorsiona, si no logra alcanzar un mínimo de sostenibilidad, es muy probable que la ventana de oportunidad histórica para la transformación social se cierre, y en consecuencia, la frustración abra un escenario de conflicto.
En líneas generales, el campo comunicativo de El Salvador, en lo que se refiere concepciones y propuestas sobre el desarrollo local se constituye a partir de tres sectores: De una parte, el estado central y sus unidades de asistencia técnica, que en diferentes momentos de la década recién pasada han publicado sus perspectivas estratégicas para avanzar en el proceso de descentralización del estado y apertura de espacios de participación, llegando eventualmente a la noción de desarrollo local, e induciendo, a partir de ese momento, una transformación institucional en sus organismos de inversión social. De otra parte, la Corporación de Municipalidades de El Salvador (COMURES), que aborda el proceso de desarrollo local desde la perspectiva e intereses de los gobiernos municipales, y que acentúa el carácter de la descentralización como proceso de funciones y recursos, además de reconocer la relevancia de los espacios y momentos de la participación ciudadana. Finalmente, en el campo comunicativo de El Salvador también es posible reconocer las propuestas de las organizaciones no gubernamentales, las cuales, como actores no estatales han estado incorporando iniciativas y matices sobre la descentralización del estado y la necesidad de crear Fondos de Contrapartida para el Desarrollo Local, en los cuales las organizaciones gremiales, empresariales y no gubernamentales puedan movilizar y multiplicar los recursos de los cuales se dispone. Un punto culminante en este proceso de constitución de un discurso con amplias convergencias es la formación de la Comisión Nacional de Desarrollo (que enseguida se aboca a la formulación del Plan de Nación, enero de 1998) y la formación del Grupo Consultivo, que abre paso a la formulación de una Estrategia Nacional de Desarrollo Local (1999).
Algunos rasgos de la tradicional cultura política en El Salvador, de profunda y antigua raigambre centralista, se han convertido en uno de los principales factores de resistencia a la transformación social. La historia política de nuestro país, tanto como otros de América Latina, abunda en una tradición política caudillista y centralista por parte de los sectores de liderazgo y, en contrapartida, clientelista y conformista por parte de los sectores subordinados. Si a ello agregamos una corrupción de tal notoriedad que es señalada con preocupación, inclusive, desde Estados Unidos, no es difícil comprender cómo y porqué los espacios de participación ciudadana, hasta el momento, están siendo cooptados y subestimados. En contrapartida, también se debe tomar en cuenta la tenacidad de todas aquellas personas y organizaciones que de una u otra forma se oponen a dichas tradiciones y encauzan su práctica hacia una transformación social alternativa.
Hasta el momento, tal como se ha concretado el desarrollo local, el sector de actores que han crecido en poder de manera sustantiva es, esencialmente, el de las municipalidades. Por el contrario, otros actores locales, como las organizaciones de comunidades, las organizaciones de jóvenes, las organizaciones de mujeres, los pequeños empresarios, y cualquier organización local de otra naturaleza, no han alcanzado un acceso seguro y autónomo a la posibilidad de decidir sobre la inversión de tales recursos para el desarrollo local. En este contexto y bajo estas tendencias, al menos por el momento, los actores locales civiles no tiene la oportunidad real de empoderarse, ni a corto ni a mediano plazo.
Bajo este contexto se hace imprescindible reconocer que el estado central ha contribuido con la apertura de espacios para la participación ciudadana (CDE, ACE, SIBASI, ha inducido el Plan de Inversiones Participativo y la formación de los CODEL o CDL), y ha concedido transferir un porcentaje del presupuesto nacional a las municipalidades. Sin embargo, a diez años de desarrollo local, el proceso de apropiación de esos espacios por parte de la población no ha avanzado hasta el punto de no retorno, de tal manera que, una eventual decisión centralista de clausurar dichos espacios no enfrentaría resistencias insalvables. Bajo este mismo signo debe entenderse que los representantes del estado central se opongan a incrementar hasta un 8% la transferencia de fondos a las 262 alcaldías, argumentando que no han demostrado capacidad para administrar con eficacia los recursos cedidos. Además, este actor tan relevante, mantiene en un nocivo compás de espera; demasiado semejante al olvido o a la calculada indiferencia, tanto al Plan de Nación como a la estrategia nacional de desarrollo local.
En el caso de El salvador, las principales fuentes de obtención de los fondos para el desarrollo local, hasta el momento, han sido fundamentalmente las transferencias del presupuesto general de la nación y de la cooperación externa. El despegue de los procesos de desarrollo local en los municipios se ha logrado sobre la base de obtener e invertir recursos que provienen del FODES y, en algunos casos relativamente privilegiados, de la cooperación internacional. Por lo tanto, no es previsible que el proceso se pueda seguir ampliando y fortaleciendo significativamente sobre la base exclusiva de dichas fuentes y recursos, con mayores dificultades si prevalece una dinámica similar a la observada en la década pasada. En consecuencia, es posible y necesario reconocer que el proceso de desarrollo local en El Salvador ha llegado a lo que podríamos llamar, un cuello de botella. Si durante los próximos diez años no se avanza más allá del empoderamiento del actor estado local (gobierno municipal), y la participación ciudadana no se ejerce a mayor plenitud y efectividad, el ideario del desarrollo local quedará en evidencia como un discurso vacío.
1 Todo discurso es, en lo esencial, argumentativo y está orientado a persuadir mediante su coherencia lógica y la asociación a valores de aceptación general a grupos de personas con intereses materiales y culturales particulares, y por lo tanto, contribuye a que surja un modo de organizar las emocionalidades y las racionalidades que orientan a las personas en sus prácticas política, económica, cotidiana o de otra índole.
2 Este sondeo fue realizado desde FUNDE, Fundación Nacional para el Desarrollo, el año 2000.
3 La Red para el Desarrollo Local (RDL) se fundó en 1999, agrupando a cinco organizaciones no gubernamentales y un organismo intergubernamental, respectivamente: Fundación de Apoyo a Municipios de El Salvador (FUNDAMUNI); Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE); Sistema de Apoyo y Capacitación para el Desarrollo Local (SACDEL); Fundación Dr. Guillermo Manuel Ungo (FUNDAUNGO); Fundación Salvadoreña de Apoyo Integral (FUSAI); Programa El Salvador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).