Génesis de la participación ciudadana en El Salvador

por Rafael Paz Narváez

En el caso de El Salvador, la participación ciudadana es un proceso que arranca al comienzo de la década de los años noventa, y que se constituyó a partir de tres tendencias: En primer lugar, una tendencia autóctona que se deriva de la participación popular; en segundo lugar, otra tendencia que tiene su origen en la influencia externa, conformada especialmente por procesos de cooperación al desarrollo y de asistencia a la población en situación de precariedad; y en tercer lugar, una tendencia que se asocia a la reforma del estado, tal como es concebida y aplicada por las sucesivas administraciones gubernamentales salvadoreñas. Lo que la participación ciudadana ha llegado a ser y representar es, en gran medida, una resultante de las confluencias y oposiciones entre estas tres tendencias

De una gestión social popular hacia la participación ciudadana

En lo que se refiere a las tendencias autóctonas, se puede considerar que evolucionan de la gestión social popular hacia la participación ciudadana. En El Salvador, la tendencia práctica y metodológica de actuar a partir de la comunidad aparece durante el conflicto armado como una estrategia de supervivencia de las comunidades rurales y de la asistencia que brindan las organizaciones no gubernamentales a las comunidades que habitaban en las territorios que fueron escenarios del conflicto (Rodríguez, 1997), en los cuales la comunidad civil llegó al grado de organizar la vida cotidiana mediante poderes populares locales.

De acuerdo al testimonio de María Ofelia Dubón Navarrete:[1]

Aquí en Chalatenango, la idea de construir el poder popular surge de la necesidad de hacer la vida con toda esa población que quedó fuera de la ley con la ofensiva militar de 1981 y que como población civil necesitó organizar su vida. Después de la ofensiva, la primera tarea fue impulsar la producción. Dos cosas eran las más urgentes, organizar a toda esa gente, para que cultivara y también para que se auto-defendiera. Fueron las dos necesidades mas sentidas de ese momento, de toda la población y es así como surgen las secretarías de autodefensa y de producción. Después surgió la necesidad de construir otra secretaría, encargada de que en las comunidades hubiera botiquines. En alguna medida se fue consolidando esa organización, ese ente digamos, que servia como de pivotillo para la comunidad y después fue saliendo, una secretaría de asuntos jurídicos, para ir resolviendo los problemas comunitarios, de relación entre las personas. Después se agregó la secretaría de educación. Todo el 81 y el 82, estuvimos construyendo con la población, haciendo labor, para sobrevivir y que sobreviviera la tropa, pero en el 83 ya teníamos varios poderes populares conformados y fue cuando se eligió la junta de gobierno sub-regional, que era un organismo que dirigía los poderes populares. Cada poder popular tenía dos o tres bases, y la junta de gobierno abarcaba a nivel de departamento, para el caso de aquí, a nivel de Chalatenango. Con esa estructura se funcionó hasta 1987, y de cierta manera hasta 1992. (fragmento editado a partir de entrevista a María Ofelia Dubón Navarrete)

Durante el conflicto armado, tanto desde organizaciones no gubernamentales, como desde gremiales, el principio metodológico de actuar a partir de la comunidad se aplicó en la ejecución de proyectos de diversa índole: para la atención primaria de salud, la provisión de servicios básicos, la alfabetización de adultos, el apoyo a la micro empresa, la capacitación vocacional, la defensa y recuperación del medio ambiente, la promoción de la mujer, entre otros. Algunos autores inclusive afirman que la eficacia de dicha metodología se demostró en siete municipios de Chalatenango, donde la población, a pesar de quedar desatendida por el sistema estatal de salud durante los 12 años de conflicto armado, presentó en 1992, al final de la guerra, una tasa de mortalidad infantil de 25.12 por mil, abajo del promedio nacional (37.31 por mil), precisamente porque organizó la salud pública local mediante un sistema comunitario asistido por organizaciones no gubernamentales (Rodríguez, 1997).

Esta tendencia aún se encuentra arraigada en la amplia red de organizaciones no gubernamentales y gremiales que gravitaron o surgieron alrededor del proyecto de cambio revolucionario propio de los años setenta y ochenta. Mantiene una base social tanto en zonas rurales, especialmente en las zonas de repoblación, como urbano populares, y en algunos sectores laborales, sindicales, estudiantiles y profesionales. Muchas de las redes de organizaciones orientadas a la atención en salud, educación, medio ambiente, género y desarrollo, protección civil y derechos humanos, entre otras temáticas, se formaron y apropiaron del principio metodológico de actuar a partir de la comunidad.

Lorena Martínez, quien fue directora de CRIPDES (Asociación para El Desarrollo de El Salvador), lo expresa así:

Para el caso de CRIPDES como tal, hemos retomado mucho de lo que es participación y de cómo la gente entra a conocer la temática y como conocer que eso es lo que lleva al desarrollo local, pero desarrollo en todos los aspectos: que promueva lo social, que promueva lo económico, que promueva el pensamiento critico, que es como la profundidad que pudiera darse de esa participación ciudadana. Originalmente, en ese concepto no está tocado así, esa es una incorporación que nosotros le hacemos por nuestra experiencia de trabajo organizativo y comunitario, que debe estar presente. O sea, para nosotros no se trata sólo de que vamos a tener una sociedad que sea participativa, sino que importa para adonde va con esa participación. (Lorena Martínez)

 

La incidencia de los organismos internacionales 

Se pueden distinguir dos momentos y dos matices en la incidencia que se ha promovido desde los organismos de cooperación. En el primer momento, la cooperación internacional aparece involucrada en el escenario del conflicto, de tal manera que, en la práctica, aparece bajo el matiz de estar asociada a uno o a otro de los bandos en conflicto. El segundo momento aparece con la firma de los acuerdos de paz.

Como antecedente inmediato, antes de la firma de la paz, algunos organismos cooperaban con proyectos como el mencionado sistema comunitario de salud en el oriente de Chalatenango. Este tipo de proyectos fueron financiados principalmente por organismos de asistencia humanitaria reconocidos en sus propios países como solidarios.

Por el contrario, en otros casos, el financiamiento y asistencia técnica se canalizó hacia las instancias gubernamentales, en el marco del programa contrainsurgente de la CONARA (Comisión Nacional de Restauración de Áreas) y más adelante mediante la Secretaría Nacional de Reconstrucción. La cooperación de la Agencia Internacional para el Desarrollo (AID) de Estados Unidos y sus proyectos pasaron del escenario de la fase contrainsurgente al escenario de la reconstrucción, mediante el plan Municipalidades en Acción (MEA), que se realizó entre 1988 y 1995, ejecutando más de 17,500 proyectos de infraestructura local, a un costo de 150 millones de dólares. De esta manera, frente los esfuerzos de las comunidades en resistencia en las zonas conflictivas por formar organismos de gestión social propios, la AID implementó, Municipalidades en Acción (MEA), incorporando de hecho a los gobiernos locales en la estrategia militar de las fuerzas armadas, provocando un sesgo en la participación de la sociedad civil respecto a los gobiernos locales (Rodríguez, 1997). 

Con un matiz diferente, el programa PRODERE (1986-1994), que operó en varios países de Centroamérica, se trazó el objetivo fundamental de promover y facilitar la integración de la población desarraigada, afectada por el conflicto político-militar, al sistema  económico y social del país, así como también el fortalecimiento de la sociedad civil y de las instancias locales del Estado. En este sentido, PRODERE El Salvador puede considerarse como un intento de concreción del enfoque de desarrollo humano sostenible, intentando que población excluida del desarrollo y con altos índices de pobreza lograra acceso a los servicios sociales básicos, a crédito, a capacitación e información y, en especial, plantea de forma pionera, que su participación sea efectiva a nivel local.

La operación de PRODERE fue posible en el contexto de “la nueva situación política creada por los Acuerdos de Paz que permitió una negociación del retorno de los alcaldes a sus municipios, a cambio de la consolidación de las repatriaciones hacia contingentes de población que se mantuvieron largos años en campamentos de refugiados en Honduras.” (Vázquez, 1995: 87)

PRODERE implementó la estrategia de Iniciativas Locales de Desarrollo (ILDES), que se orientaban a darle una respuesta a las necesidades básicas de la población bajo un criterio de desarrollo y no de asistencialismo, buscando apoyar y facilitar la descentralización institucional y la organización social, así como promover el involucramiento armónico y sistemático de la población local en la solución de sus problemas y fortalecer a la sociedad civil. Las ILDES se concebían como un proceso de planificación estratégica caracterizado por tres rasgos distintivos: (1) promover y practicar una metodología de tipo participativo, (2) facilitar la integralidad de los proyectos y (3) generar capacidad de gestión en las poblaciones e instancias locales.

PRODERE se propuso trabajar con una amplia visión para fortalecer la participación real de la sociedad civil, coadyuvar a la descentralización institucional, implementar proyectos productivos con un impacto de largo alcance, organizar los servicios locales básicos y promover mecanismos de desarrollo, bajo la condición indispensable la participación de cuatro grandes actores: gobierno central, gobierno local, sociedad civil y sector empresarial privado. Respecto a la población civil se especificaba que, a través de sus diferentes formas de organización, se debe velar porque sus necesidades reales sean satisfechas y por contribuir a la solución de sus problemas específicos en salud, educación, producción y derechos humanos.

Por otra parte, “El desenlace negociador de la guerra en 1992 abrió nuevos espacios para las municipalidades, siempre auspiciados por AID” (Vásquez, 1995: 87) y organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Fundación Interamericana (FIA). Además de la Unión Europea, así como numerosas agencia privadas o estatales de países europeos, que “demuestran en diferente magnitud su interés por apoyar iniciativas que se enmarquen en una estrategia general de promoción del desarrollo local” y como parte sustancial del mismo, la participación ciudadana. (Rodríguez, 1997). Así, se informa que "la Fundación Interamericana… define el desarrollo local como un proceso participativo para abordar y resolver diversos problemas socioeconómicos en un territorio determinado, por medio de la formación de alianzas entre la sociedad civil, los gobiernos locales y el sector privado, que conduzcan al desarrollo sostenible, a la mejorar  de la calidad de vida de los grupos de bajos ingresos, y al fortalecimiento de la democracia en la región." (En Rodríguez, 1997) Además se detalla que, algunas de las primeras experiencias en planificación participativa fueron realizadas por RTI (Research Triangle Institute, operadora de AID) en 1998, a través de la contratación de organizaciones no gubernamentales, aprovechando la cercanía y confianza de los ciudadanos hacia varias de ellas, así como la evaluación de la efectividad de diferentes metodologías para la elaboración Planes Participativos de Desarrollo.

De manera que la cooperación internacional logró incidir en la promoción de espacios de participación ciudadana, mediante la ejecución directa de programas, así como mediante el financiamiento de proyectos, y la asistencia técnica a entidades del estado.

La reforma del estado

El final del conflicto bélico se convirtió en un período de transición que incorporó, con mucha frecuencia de manera forzosa, la apertura de nuevos espacios para la democratización del país, y de manera simultánea, una diferente manera de desempeño del estado y de las grandes empresas nacionales. En esta dimensión, entre los procesos más importantes al final de la guerra y de posguerra se deben considerar los ajustes económicos estructurales y la modernización del estado, que contempló la reducción de su aparato, la privatización de las más rentables empresas públicas y la descentralización de funciones y competencias hacia los 262 municipios del país, así como la desconcentración de algunos aparatos ministeriales.

En 1989 el gobierno central, bajo el control de la primera administración de ARENA (Alianza Republicana Nacionalista) incorporó en el plan de gobierno la política de descentralización y fortalecimiento municipal, íntimamente relacionada con la modernización del aparato estatal; todo dentro de la visión del nuevo modelo económico y social (neoliberal) que proyectaba implementar.

A principios de 1991, el gobierno salvadoreño, bajo la administración Cristiani, solicitó a PNUD (Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas), la realización de una misión del Programa de Desarrollo Gerencial, para lo cual requirió una Asistencia Preparatoria, que proporcionara las bases para la puesta en ejecución de un proceso integral de modernización del Estado, a realizarse a partir de 1992. Así, se redactó el Programa de Modernización del Estado, con la participación de expertos internacionales, considerando las prioridades del gobierno, para efectuar intervenciones a profundidad en áreas críticas, y generar cambios en el resto del aparato institucional. (Morales Erlich y otros 1995). Como resultado de esta asistencia, la comisión de expertos internacionales, sustentada en las prioridades del gobierno, inició el programa de modernización, es decir, de la reforma del estado, que efectivamente comenzó en 1992, incluyendo los siguientes elementos:

a)      Limitación de funciones del estado. El papel del estado se define como subsidiario y sus funciones como normativas, reguladoras, promotoras y facilitadoras de la actividad en los sectores productivos.

b)      Se proyecta reducir personal, considerándolo como excedente. 

c)      Se proyecta un ordenamiento institucional, con procedimientos eficientes y consistentes con el nuevo papel del estado en la sociedad 

d)     Mayor descentralización y desconcentración en la prestación de servicios a la población, contando con el fortalecimiento administrativo y financiero (bajo el lema de eficiencia y eficacia) y la ampliación de cobertura de los gobiernos municipales. 

Por otra parte, impulsadas por las administraciones gubernamentales de Estados Unidos se acelera una forma subordinada de integración económica de El Salvador y Centroamérica, aprovechando el contexto de desintegración de la Unión Soviética y del equilibrio bipolar (Vázquez, 1995).

En el plano de la descentralización del estado, se presentan tres implicaciones relevantes (Rodríguez, 1997):

a)      El reconocimiento de la sociedad territorial como componente autonómico del estado nacional y sujeto de su propio desarrollo.

b)      La transferencia de funciones, poderes y recursos del estado central a los gobiernos locales y sedes ministeriales regionales, y

c)      la apertura de mecanismos de participación y fiscalización ciudadana.

El plan económico y social 1989-1994 del gobierno del Presidente Cristiani resumió los principios filosóficos, los objetivos, los planes y las políticas a ejecutar, que criticaba al estado de economía mixta, interventor y centralizador, al cual se le atribuyó la responsabilidad de la crisis económica. Se hizo hincapié en el papel subsidiario que debía tener el Estado. El Plan se organizó en dos estrategias: El Plan Económico y el Plan de Desarrollo Social. El Plan Económico se orientó al corto plazo como política de estabilización (junio-diciembre de 1990), en tanto que para la acción a mediano plazo se formuló una Política de Reorientación Económica. En lo que respecta al Plan de Desarrollo Social, los programas compensatorios que venían desarrollándose, como Municipalidades en Acción,  se redefinieron como de incidencia o impacto a corto plazo, mientras que los programas sectoriales de salud, educación, ejecutados por la administración central y entidades autónomas se diseñaron para el mediano plazo.

Como instrumentos del Programa Económico y del Programa Social, todas las políticas, medidas, planes, programas y proyectos se debían ejecutar siguiendo las directrices de: Modernización institucional, Descentralización, Priorización y evaluación, Participación y Privatización. A pesar de tomar posición e incluir la descentralización y la participación como directrices de todas sus políticas, planes, programas y proyectos en el Plan Económico y Social 1989-1994, resultó evidente que la prioridad del gobierno fueron las políticas de estabilización económica, para sentar las bases de la política de reorientación económica, y la negociación del conflicto armado (Morales Erlich y otros, 1995).

A mediados de 1995, la administración gubernamental de Calderón Sol, presionada por los Congresos Nacionales de Alcaldes y las agencias AID y GTZ (Cooperación Técnica Alemana), realizó dos actos administrativos de trascendencia para la modernización del estado: (1) la creación de la Comisión coordinadora del Proceso de Descentralización y Desarrollo Municipal, CDM, y (2) la puesta en circulación del documento provisional de Propuesta de Estrategia de Descentralización y Desarrollo Municipal  (Morales Erlich y otros 1995). La presión de AID como donante, condicionó un plan piloto de quehacer municipal en el cual se exigió la realización de Cabildos cada tres meses, reuniones de Concejo Municipal abierto y liquidaciones de proyectos anteriores.

Bajo esos estímulos, el nuevo plan de gobierno concede especial importancia a los gobiernos locales y a la participación ciudadana en el Plan de Acción del Área Política para construir una sociedad donde impere la democracia constitucional en todas sus expresiones, con participación desde las raíces mismas de la sociedad. Además, como parte de la estrategia global se contempla coordinar, dentro de una cultura de paz y democracia, el desarrollo municipal. Se propone promover la autonomía de los gobiernos municipales para convertirlos en protagonistas del desarrollo de sus comunidades.

Asimismo, los documentos se refieren a estimular a las comunidades para que participen a través de cabildos abiertos, junto a los gobiernos municipales, como protagonistas principales en la búsqueda de soluciones a sus problemas, como promotores de su desarrollo y terminar con el paternalismo estatal. Para el desarrollo del sistema democrático propone Implementar programas dé educación cívica para la democracia y desarrollar políticas y acciones orientadas a fomentar la participación ciudadana, el desarrollo integral de los gobiernos municipales.

Referencias:

Bonilla, Adolfo, Ideas económicas en la Centroamérica ilustrada: 1793-1838. San Salvador FLACSO . 1999. 371p.

Hernández, Héctor Régimen de partidos políticos en El Salvador. 1930-1975. Guatemala, Editorial INCEP. 1978.

Marroquín. Alejandro Dagoberto. Apreciación sociológica de la independencia salvadoreña. San Salvador, DPI. 2000.

McKinley, Andrés. Participación Ciudadana: Un Reto Para El Nuevo Milenio en Centroamérica, WOLA (Washington Office on Latin America), ENLACE: Política y Derechos Humanos en las Américas  sept. 2000 Vol. 9 No. 3

Morales Erlich Antonio y otros 1995; "Políticas de fortalecimiento municipal" en evaluación de la política de descentralización municipal lSAM San Salvador, 1995 pp.  62-140.

Rodríguez, Marcos Desarrollo Local, San Salvador, FUNDE. Documento de Trabajo NC 87, 1997. 35p. Documento de Trabajo Número. 87

PRODERE, Sistematización de la experiencia PRODERE-ELS, en el Municipio de Moncagua, Departamento de San Miguel, El Salvador, PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) PRODERE, 1994. 2 Vol.

Vásquez, Ricardo. 1995. Municipalismo y reordenamiento ambiental del territorio. separata FUNDALEMPA No 6, en Tendencias No 38, marzo 1995, San Salvador, 8 p.

 

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[1]              Conocida popularmente como María Chichilco. Se desempeñó como líder de la Junta de Gobierno de los Poderes Populares Locales (PPL) en el departamento de Chalatenango. Posteriormente fue electa diputada (1997-2000) con el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional. Laboró como maestra en el municipio de Arcatao, del mismo departamento.